Del inusitado encanto de las Zonas Económicas Especiales |
Escrito por Juan Carlos Guevara G. |
Miércoles, 19 de Enero de 2022 12:12 |
A mediados del año en curso fue aprobada por la Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela, en primera discusión, el Proyecto de Ley Orgánica sobre las Zonas Económicas Especiales (ZEE). De su exposición de motivos es notorio el entusiasmo y confianza en esta figura cuando se expresa “...Este nuevo modelo está llamado a convertirse en el fundamento de una nación moderna capaz de brindar creciente bienestar a la población...”. Sin embargo, sus proponentes olvidan que la figura de las ZEE para nada es novedad en Venezuela, al punto que el documento Special Economic Zones (capítulo IV) del World Investement Report (WIR) del año 2019, emitido por la Comisión de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en inglés), reporta la existencia de 14 ZEE en nuestro país (pg. 58, WIR). La razón es simple: dentro de la definición de ZEE se incluyen los parques industriales y los puertos libres o zonas francas, y ambas figuras han sido empleadas en el país, por cierto con resultados más bien lamentables. Basta ver la situación de abandono de los parques industriales a lo largo y ancho de nuestra geografía, de la cual no escapan los puertos libres de Nueva Esparta y Paraguaná. No sería justo decir, sin embargo, que el magro resultado de nuestras ZEE es considerado atípico a escala mundial. Muy por el contrario. A partir de una encuesta a 120 Agencias de Promoción de Inversiones (API), de 114 países, referida en el mencionado reporte del WIR, se conoció que de las 5.400 ZEE registradas a nivel mundial, solo un 13% están en uso pleno/plena ocupación; 22% en uso/ocupación suficiente, mientras que 47% entre algo subutilizada/algo vacante y muy subutilizada y vacante. Tan sólo por estos magros resultados, pareciera necesario conocer las razones que los explican, antes de promover “nuevas” leyes para “nuevas” ZEE en nuestro país. El mencionado reporte nos brinda sugerencias sobre los condicionantes que determinan las ZEE exitosas y los factores que explican los fracasos. Antes de conocer tales sugerencias, sin embargo, debemos contextualizar las razones que podrían justificar su promoción, así como los hechos estilizados observados a nivel mundial. 1. Contextualizando las ZEE: Motivaciones Definir que es una ZEE puede resultar un ejercicio agotador, dada la amplia variedad de versiones de las mismas según la necesidad del proponente. Así como existen ZEE limitadas a un área geográfica, las hay definidas por sector industrial (aunque estén esparcidas geográficamente), o incluso uni-empresariales como existen, por ejemplo, en México. Sin embargo, una característica es común a todos los casos: el trato regulatorio distinto al aplicable al resto de la economía nacional. Resulta obligatorio tener claridad sobre las razones que justifican ese trato preferencial a un sector o a un área geográfica, ya sea en materia tributaria, arancelaria o de apoyo financiero público. Vale decir, se deben conocer las motivaciones que pudieran justificar el establecimiento de una ZEE. De la literatura se desprende que podemos resumir tales motivaciones en tres grandes grupos: Motivaciones políticas Una primera motivación se tiene cuando las ideologías política y económica en un país no se sustentan mutuamente. Por ejemplo, la principal razón para el impulso de las ZEE en China fue que en éstas se podían permitir ciertas reglas de economía de mercado no concedidas para el resto de su economía. Podían ser vistas entonces como laboratorios de nuevas políticas económicas que, de ser exitosas, luego se pudieran aplicar para el resto de su economía, o bien mantenerlas como enclaves generadores de exportaciones que gozarían de ciertas ventajas pero no trasladables al resto del país. A parte de China, otros países con sistemas políticos de corte controlador, como Vietnam, hacen uso extensivo de las ZEE para permitir un ambiente localizado, espacial o sectorial, pro-mercado generador de exportaciones y divisas. Motivaciones tributarias Cuando se quiere impulsar un sector económico en particular mediante ciertas ventajas tributarias pero que no es posible hacerlas extensibles al resto de la economía, dado el sacrificio fiscal que estas ventajas representan para el Estado. En este caso, se justifica escoger geográficamente y/o un sector de actividad, objeto del beneficio. En todo caso, tales medidas no pueden ser estáticas, y menos aún aisladas. Como reseñaremos luego, las ZEE que han resultado exitosas son aquellas que se enmarcan en una estrategia de política industrial con impacto al nivel nacional y que, además, consiguen apoyarse de manera importante en proveedores locales. Motivaciones de política económica Las ZEE no pueden ser consideradas como la política industrial de un país, sino como un componente más de la misma. En este sentido, puede ocurrir que un gobierno desee poner a prueba cierta estrategia industrial, pero no considera prudente su aplicación inmediata a escala nacional. En tal caso, se justifica delimitar el área geográfica o sectorial de aplicación de la nueva estrategia pero en el entendido de que, de resultar exitosa, será escalada a nivel nacional. Lo que debe evitarse siempre es una estrategia de ZEE aisladas del resto de la economía nacional. 2. Hechos Estilizados Por otra parte, ciertas prácticas, y sus consecuencias, han sido observadas a lo largo de los años en los países que han puesto en práctica diversas ZEE. Interesantes conclusiones son reseñadas en el WIR antes mencionado. Resaltando algunos de esos hechos estilizados, tenemos:
3. Factores Críticos para el éxito de las ZEE La importancia de conocer la caracterización de las ZEE como experiencia mundial, es que nos permite inferir las mejores prácticas al momento de programar este tipo de proyectos. De allí que el WIR incluye una serie de recomendaciones a observar, si se quiere evitar el fracaso tan común en este tipo de iniciativas.
Los gráficos son de tal elocuencia, que dejan poco espacio para la explicación. El gráfico 1 nos indica que desde el año 1965 hasta el 2014, Venezuela superó de manera continua a Colombia en el nivel de formación bruta de capital per cápita. A partir de 2014 se produjo tal hundimiento de nuestro sector industrial, que costará mucho esfuerzo revertir. El gráfico 2 es aún más inesperado ¿Quién podría pensar que, hasta 1986, Venezuela superó en formación bruta de capital por empleado a esa gran potencia industrial del sureste asiático como lo es hoy Corea del Sur? De la realidad plasmada en estos gráficos pareciera advertirse que, antes de promover una “industrialización” por la vía incierta de las ZEE, deberíamos analizar y entender que le ocurrió a los ingentes recursos invertidos en bienes de capital durante los últimos 60 años.
- Las ZEE deben ser operadas por el sector privado: Hoy en día el 60% de las ZEE exitosas son operadas por el sector privado, prioritariamente bajo la figura de concesión. El proyecto de Ley en comento, en su artículo 15, establece una operadora (Oficina Nacional de las Zonas Económicas Especiales) adscrita a la Vicepresidencia de la República. Se trata entonces de una empresa pública, figura que ha probado ser ineficaz en numerosos casos, especialmente en países con debilidad institucional en su sector público. - Las ZEE más atractivas son aquellas que ofrecen fuertes inversiones en plataformas digitales: Una consecuencia de la nueva revolución industrial, es el uso extensivo de la tecnología digital, robótica avanzada, impresión 3-D, big-data e internet-de-las-cosas. Estas, y no las que ofrecen mano de obra barata, son las ZEE que más atraen IED. Claro, ello acarrea fuertes inversiones en investigación y desarrollo y una gerencia sofisticada en las instituciones que promuevan y gestionen las ZEE. - Las ZEE, para su éxito, deben incluir al sector proveedor de conocimientos: Resulta acertado que la mayoría de las ZEE en Corea del Sur, por ejemplo, incluya dentro de su estructura organizativa a diferentes universidades nacionales e internacionales, ya que de allí derivará no solo la creación de conocimiento, sino también los mecanismos para su difusión a nivel nacional mediante los programas de estudios. En el proyecto de Ley comentado, en su artículo 5, literal c), define las Zonas Económicas Especiales para el Desarrollo Tecnológico, pero no establece cómo se integrarán, ni siquiera mencionan, a los centros de estudios nacionales o internacionales. - Lo anterior es solo un resumen de un tema amplio e incierto, pero puede invitarnos a la reflexión, por ejemplo, sobre nuestro debilitado sector industrial y las políticas económicas destinadas a promover el crecimiento y la diversificación de la economía, especialmente ahora que el mundo se mueve hacia una transición energética, que tanto nos afectará, en medio de la IV Revolución Industrial. Por ejemplo y ya que el concepto de ZEE incluye incentivos fiscales, ¿por qué no declarar a todo el sector industrial venezolano como ZEE y concederle esos incentivos fiscales a cuenta del porcentaje de valor agregado nacional o a cuenta del potencial de encadenamiento hacia otras industrias nacionales e internacionales? En todo caso, el proyecto de ley aquí comentado debería generar un amplio debate sobre la política industrial necesaria en estos momentos de tanta incertidumbre, antes de promover iniciativas parciales que al carecer de una visión amplia están llamadas, como la experiencia internacional muestra, al fracaso y al despilfarro de recursos y oportunidades. Referencias Bibliográficas Guevara, Juan Carlos e Israel Odreman (2018). Política Comercial en Venezuela: Pasado, Presente y Futuro, mimeo, IIES-UCAB World Investment Report (2019). Report on Special Economic Zones, Chapter IV, United Nations Committee for Trade and Development. Notas
|*|: Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales, UCAB . Correo del autor: Esta dirección electrónica esta protegida contra spam bots. Necesita activar JavaScript para visualizarla Fuente: El Ucabista, clic aquí para descargar artículo.
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